一行三会合并 央行能否主导存争议

文章导读： 时隔22年，刚刚过去的11月再度成为中国金融监管体制改革最鼓点密集的一个月。

【宏观·政策】金融监管“巨无霸”来了？

《中国经济周刊》记者 劳佳迪 | 上海报道

时隔22年，刚刚过去的11月再度成为中国金融监管体制改革最鼓点密集的一个月。

1993年，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，为分业监管体制奠定基础，金融监管开始筹谋从央行[微博]“大一统”走向“四分天下”的格局。待后来证监会[微博]、保监会、银监会相继落地，这一筹谋过程整整延续了10年之久。

今年11月以来，越来越壮大的呼声围绕着金融监管由“四分天下”回归“大一统”的体制改革。从写入月初公布的“十三五”规划建议，到国务院新闻办吹风会上流露讯号，再到“人民币(6.4075, 0.0070, 0.11%)先生”周小川在月底的表态，重头部委几乎集体开腔发声，关于顺应新形势的金融监管体制改革的顶层设计消息不断。

据记者了解，目前主流的设计方案分为两种：一是“一行三会”(指央行、证监会、银监会、保监会)合并，成立金融监管局；另一种是由央行牵头成立监管协调机制。无论哪一种，中国金融监管体制都将打破“九龙治水”的现状，金融监管名副其实的“巨无霸”可能应运而生。

最高决策层为改革“站台”

11月4日面世的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，修改现行金融监管框架的决策意图首次明确地跃然纸上。其中，“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”、“实现金融风险监管全覆盖”的表述，被广泛解读为中国金融监管体系改革已经提上议事日程。

5天之后，在国务院新闻办举行的吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民提到，要对现行金融监管体制进行改革，具体改革方案还需要进一步研究和制定。再次坐实了现行“一行三会”的监管模式将迎变革，并体现出最高决策层的重视程度。

11月13日，全国人大财经委副主任委员尹中卿公开建议，要把“一行三会”合并为统一的综合监管机构，设立中国金融监督管理委员会。

更细节的表态出自央行行长周小川11月25日刊发在《人民日报》上的《深化金融体制改革》一文。作为“一行三会”中最核心的机构掌舵者，周小川撰文强调，将“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。

市场据此判断改革步履已近。

“强化综合经营监管，实现新型金融业态监管全覆盖。强化对金融控股公司，以理财产品、私募基金、场外配资等为代表的跨行业跨市场交叉性金融业务监管全覆盖。”周小川在文中如是写道。

而近几年金融业态的变化正是金融监管体制思变的重要内因，目前由多头多级监管机构负责不同监管领域的模式已不再适用于金融混业经营的现状。

地方银监部门的一位权威人士对《中国经济周刊》记者分析称：“过去金融机构业务的交叉很少，分业监管体制诞生于我们国家金融体系还很稚嫩的阶段，优势是能够阻止金融风险在不同金融机构之间的传递。”

由于金融创新的不断发展，不断有新的金融衍生品出现和金融业务交叉。“比如银保渠道可以在银行柜台出售分红类保险产品，在分业监管的制度下，是由银监会和保监会分别负责，存在重复监管和监管盲区。”上述人士告诉《中国经济周刊》记者，“再比如不断出现的网络金融公司、金融控股集团等，金融业务之间的边界越来越模糊，现有的分业监管体制显得力不从心。”

记者注意到，原先传统的以保险业务为主的公司如今旗下综合了信托、证券、基金、期货、互联网金融、租赁业务等，许多银行也发展成了拥有众多金融衍生品的投融资平台，相互渗透的跨界混业经营与现有分业监管体制已经不相兼容。

一位在银行从业超过20年的资深人士对《中国经济周刊》记者表示，“现有体制下，央行在执行货币政策的同时仍然具有监管职能，和‘三会’的监管职能存在一定重叠，比如银行业金融机构要对央行和银监会上报同样的报表，金融机构发生的风险事件、案件也同样要上报不同监管机构所对应的监管部门，这就造成了重复监管，效率低下。”

A股震荡加码改革决心

有媒体称，直到今年6月爆发的A股深度调整，才倒逼决策层加快改革的步伐。尤其是A股这一轮清配资、去杠杆，产业资本、私募、高净值客户，主要采用两融、伞形信托和单一结构信托工具；散户主要采用互联网平台和系统分仓模式的工具，都超过了传统金融生态覆盖的品种。

可以统计的是，顶峰时期两融余额有2.3万亿元，机构预计场外配资规模约1万亿元。而信托的监管权在银监会，两融的监管权在证监会。杠杆资金规模究竟多少却无从得知，具体投向也很难追踪，在实际清理配资中，券商和信托的一些口角也暴露了分业监管的软肋。

央行调查统计司司长盛松成曾撰文指出，金融业分业监管已无法适应混业经营的需要，很多短期资金成为国内游资，在各金融市场寻找套利机会，成为这一轮股市大幅震荡的重要助推力。

《中国经济周刊》记者调查还发现，A股深度调整时期配资过热的背景就是它还处于法律缺失的真空地带，当时一支“生力军”就是P2P网贷平台，至少有20多家P2P公司涉及配资业务，比如富门理财、六合资本等，通过APP 10分钟就能完成配资。当时温州规模大的在线资金超过了10亿元。

而P2P却是现有监管体制下的盲点，因为是新兴的金融机构类别，行业的监管细则迟迟没有出台，配资平台在配资过程中资金使用的不确定性也增加了平台风险，这些都加大了现有监管体制的运行难度。

据记者了解，配资人将资金打入由P2P平台管理的账户内，P2P平台可以随时动用其中的资金，资金池就此形成。银监会虽然曾对P2P平台建立资金池严厉禁止，想要规避资金池形成后存在卷款跑路的可能性，但由于同时涉及资本市场运作，监管效力并不明显。

学者宋清辉表示，“单靠银监会、证监会一己之力难以实现对互联网金融、私募基金等配资模式进行全面监管，这就需要多个部门的协作，因此非常有必要建立超级金融监管机构。”

方案之争

除了将“一行三会”合并这一方案之外，也存在另一种方案，就是保留“一行三会”，在其之上成立一个金融监管决策委员会，同时确立央行在金融业监管中的主导地位。目前舆论对于两种模式的优劣之分相持不下。

有人担忧，如果将“一行三会”合并成立监管“巨无霸”，可能形成监管垄断。记者了解到，当前实行的多个监管机构分业分层的金融监管体制下，中央和地方多个监管机构拥有不同的监管权力，“三会”及其派出机构之间、各地方政府金融管理机构之间存在竞争机制和模仿动机，其实是有利于防止出现监管垄断的，未来走向“大一统”确实存在垄断之虞。

但不赞成成立金融监管决策委员会的观点则认为，这种形式只是联席会议的2.0版，尽管平衡了“大一统”和“四分天下”两种格局的缺陷，但显得相对中庸，主要的问题在于四大金融监管机构均为独立的正部级单位，自成系统，利益取向也不尽相同，即使建立协调决策机构也可能难以令决策落地推行，未必会有很好的决策效果。

更多观点指向监管改革的本质，单纯的加减法并不能够一劳永逸。曾担任过央行副行长的全国人大财经委副主任委员吴晓灵公开表示，监管的问题不是简单合并能够解决的，“要破除地盘意识，才能在金融业实行功能监管，在资本市场上实行统一监管。”

上海财经大学现代金融研究中心主任奚君羊表示，“从前景来看，还是有很漫长的路要走，因为现在我们的金融监管从很大程度上是被动的，而不是主动地推进，由于市场化不充分，出现了问题，政策才会被迫做一些调整和改革，资本市场建立已经20多年，但是市场化程度仍然很低，所以如果从未来发展的时间跨度来看，我估计至少还要10年才能比较完善。”

(实习生谢静宜对本文亦有贡献)