环保部长：正开展排污许可制度改革的顶层设计

环境保护部部长陈吉宁12月4日在京表示，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制的实施方案，初步考虑用5年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度。

陈吉宁表示，将进一步改革、整合、衔接现行的环境管理制度，强化事中事后监管，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，从而提升管理治理能力和管理水平，促进管理质量的改善。

在出席当日召开的“排污许可制度国际研讨会”时，陈吉宁说，排污许可证制度是国际通行的一项环境管理制度，是监管固定污染源排放的有效手段，在我国已有20多年的实践经验。截至目前，环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。

上世纪70年代以来，美国、德国、英国、加拿大、日本、澳大利亚等国家先后建立了制度化、程度化、规范化的排污许可制度，并且把这个制度纳入国家法律体系，如欧盟要求各成员国出台排污许可制度体系。

陈吉宁说，从这些国家的实践中可以看到，排污许可有其许多突出的特点，如法律定位和执法依据明确，管理框架和制度体系完备，管理机构和权限规定清晰，公众参与和信息渠道畅通，监督管理和违法惩治严厉等，“简单地说，排污许可是企业环境守法的依据，是政府环境执法的工具，也是社会监督护法的平台。”

“但发放的这些许可证，与粗放式管理有相似的地方，存在很多制度的缺陷和技术的难点，还没有切实发挥对固定污染源控制的核心作用。”陈吉宁分析说，我国现行的排污许可在实践中暴露出许多问题。

他说，首先是现行各项环境管理制度之间衔接不够，制度的实施不协调，没有树立排污许可在综合排放体系管理中的核心地位；缺乏有效的顶层设计和具体的实施办法。尽管《环境保护法》、《水污染防治法》和明年1月1日开始实施的《大气污染防治法》都对许可证作出明确规定，但这些规定现在看来基本上是原则要求，不具备可操作性，尤其缺少对拒不领证、逾期拒不改正行为的制约措施，导致环保部门对这些环境违法行为难以实施监管和处罚。

陈吉宁说，排污许可的技术体系也不健全，实际排放量的确定方法在全国范围内还没有统一，一些企业还存在多套排放量的统计体系，这也带来的混淆和数据的权威性。此外，发证范围和种类也五花八门，有很多固定源本来应该纳入排污许可的没有纳入进来。另外还涉及到一些特殊污染物，如重金属和其它有毒有害物质，排污许可的覆盖面不够。

陈吉宁介绍，排污许可证也没有与排放标准、区域的环境功能和质量很好地衔接起来，对改善环境质量的作用有限。同时，基层环保部门的力量也不足，特别是技术的支撑力量不够，许可证发放后难以做到有效的监管。

陈吉宁透露，在顶层设计中，环保部门将坚持质量约束、减排导向，以环境质量不退化为底线，将污染减排作为环境质量改善的重要手段，通过排污许可，规范污染源的环境行为，实施多污染物协同控制，切实解决好污染源的稳定达标问题。

同时，以排污许可制度为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理；实行一企一证综合管理，统筹考虑水污染物、大气污染物、固体污染物等要素，实行“一证式”管理，简化审批程序和审批流程，实现一个窗口对外，“一站式”服务，提高政府环境管理的效率；明晰各方责任，强化监管，包括落实企业的诚信责任和守法主体责任，推动企业从被动治理转向主动防范。

中共中央 国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求，“完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。”

《大气污染防治法》第十九条也提出，“排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。”

《第一财经日报》记者从环保部了解到，目前，环保部正在积极推进《排污许可管理条例》、《排污许可证管理办法》等相关文件的研究制定，并已在浙江省开展国家层面排污许可管理制度改革试点，通过衔接整合环评审批、总量控制、“三同时”验收、排污收费、排污申报等相关制度，落实企业环境责任。